《阿坝藏族羌族自治州城乡基础设施管理条例》政策解读

一、制定《条例》的必要性 

　　（一）制定《条例》是科学管理城乡基础设施的现实需要 

　　近年来，我州抓住灾后恢复重建等机遇，加快城乡基础设施建设，取得了显著成效。截至2013年底，全州共有城镇道路432公里、城镇桥梁171座、城镇污水处理厂13座、水厂36座，建成区绿化覆盖率达11%，用气普及率达46%。随着城乡基础设施的不断完善，其运营管理难、维护维修差等问题日益突出，尤其是部分城乡基础设施人为损毁或闲置严重。因此，制定《条例》，从规划、建设、运行、维护、管理、监督等方面作出明确规定，对于科学管理城乡基础设施、巩固城乡建设成果具有十分重要的意义。

　　（二）制定《条例》是完善城乡基础设施管理法规体系的现实需要 

　　长期以来，我州严格执行城乡基础设施管理的法律法规，取得了一定成效，但也存在一些问题，主要表现在：国家和省只出台了城市道路、供排水、燃气管理等方面的专项法律法规，尚未出台针对整个城乡基础设施管理的法律法规，从而使依法全面推进城乡基础设施管理出现了“盲点”、“死角”。同时，相关专项法律法规出台时间较早，已不能适应当前形势需要，如：维修养护投入标准偏低、对城乡基础设施损坏的处罚力度偏弱、多头管理城乡基础设施等。因此，制定《条例》，不仅有利于完善城乡基础设施管理法规体系，也有利于理顺管理体制，形成统一管理、规范管理、依法管理的良好格局。

　　二、制定《条例》的指导思想和立法依据 

　　（一）指导思想 

　　以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，保障城乡基础设施持续健康运行，改善城乡居民生产生活环境，加快推进以人为核心、具有阿坝特色的城乡一体化进程，为促进经济社会跨越发展、建设川西北生态经济示范区奠定坚实基础。

　　（二）立法依据 

　　《条例》的立法依据主要有：《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国交通安全法》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市供水条例》、《城镇排水与污水处理条例》、《城镇燃气管理条例》、《城市照明管理规定》、《四川省城市供水条例》、《四川省城市排水管理条例》、《四川省城市园林绿化条例》、《四川省城乡环境综合治理条例》、《阿坝藏族羌族自治州自治条例》等法律法规。

　　三、《条例》的起草过程 

　　根据《阿坝藏族羌族自治州人大常委会2012—2016年民族自治法规立法规划》，州人大常委会于2013年底正式启动了《条例》立法工作，成立了《条例》立法工作领导小组和起草组。起草组深入开展立法调研，广泛征求意见，形成了《条例》一审稿。2014年2月21日，州十一届人大常委会第十七次会议对《条例》进行了一审。根据一审审议意见，起草组再次调研，认真总结提炼城乡基础设施管理工作经验，并征求省人大有关专门委员会、常委会工作机构和省州有关部门意见，进行了修改完善，形成了《条例》二审稿。2014年6月24日，州十一届人大常委会第十九次会议对《条例》进行了二审。起草组根据二审审议意见对《条例》再次修改完善，报省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门征求意见，同时在阿坝人大网、阿坝州政府网和《阿坝日报》全文公布，向社会各界征集意见。根据省人大相关专门委员会、常委会工作机构和省级相关部门及社会各界的意见，起草小组进一步进行了修改完善，形成了《条例》三审稿。2014年8月12日，州十一届人大常委会第二十次会议对《条例》进行了三审。三审后，根据州人大常委会组成人员、省级相关部门、省人大有关专门委员会和常委会工作机构提出的修改意见，对《条例》进行修改完善，形成了提交州十一届人民代表大会第四次会议表决通过的《条例》表决稿，经代表大会审议修改并表决通过后，形成了现在提请审查批准的《条例》文本。

　　四、《条例》的体例结构和主要内容 

　　（一）体例结构 

　　《条例》共六章六十六条，由总则、规划和建设、运行和维护、监督和管理、法律责任、附则组成。

　　第一章总则：主要明确了立法依据、适用范围、基本原则、管理体制等；第二章规划和建设：主要对城乡基础设施建设的规划编制、项目管理等作出了规定；第三章运行和维护：主要对城乡基础设施的运行、维护责任主体等作出了规定；第四章监督和管理：分别对道路桥涵、排水防洪、供水、燃气、供热、照明、公共交通、环境卫生、园林绿化等城乡基础设施的管理作出了规定；第五章法律责任：对违反《条例》行为的处罚作出了规定；第六章附则：明确了《条例》中涉及的城乡基础设施的具体范围，并对《条例》实施日期等作了规定。

　　（二）主要内容 

　　1.关于《条例》适用范围的问题 

　　目前，我州城乡基础设施大多分布在城乡建成区内。随着城乡建成区规模的不断扩大，城乡基础设施建设正由建成区向规划区延伸。为使《条例》更具操作性和前瞻性，《条例》第二条规定: 自治州城乡规划区内城乡基础设施规划、建设、运营、维护、管理、监督适用本条例。为便于公众理解“规划区”的涵义，第二条第二款对规划区进行了解释，即：规划区是指城市、乡镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，应当实行规划控制的区域。

　　2.关于《条例》适用内容的问题 

　　《条例》第三条明确规定了城乡基础设施的内容。即：本条例所指城乡基础设施是道路、桥涵、排水、防洪、道路照明、供水、燃气、集中供热、环境卫生、公共交通、园林绿化及其附属设施。公路、电力、通信、广播电视、消防设施等其他城乡公共设施的管理，依照有关法律、法规的规定执行。

　　3.关于城乡基础设施建管并重的问题 

　　近年来，我州抓住灾后恢复重建、牧民定居行动计划、扶贫开发和综合防治大骨节病试点、“五十百千”和“三百”示范工程建设等机遇，城乡基础设施建设步伐明显加快，但运营管理难、维修维护差等问题日益突出，存在“重建轻管”的思想，部分城乡基础设施人为损毁严重，部分存在闲置情况。因此，《条例》从规划、建设、运行、维护、管理、监督等方面作出了明确规定，增强了针对性和实效性。

　　4.关于城乡基础设施管理职责划分的问题 

　　城乡基础设施管理和维护的重点和难点在乡村。随着依法行政的深入推进，有必要合理确定州、县、乡镇、村(居)民委员会的职责权限，确保分工科学、责任明确，尤其要充分发挥县级主管部门、乡镇人民政府、村（居）民委员会的积极性和创造性，做到各司其职、各负其责。因此，《条例》第六条规定：自治州、县人民政府城乡建设行政主管部门统筹城乡基础设施管理工作，其他相关部门协同配合。县人民政府确定的城乡基础设施行政主管部门（以下简称基础设施行政主管部门）负责县规划区内城乡基础设施的规划、建设、运营、维护、管理、指导工作。乡镇人民政府负责乡镇辖区内城乡基础设施的规划、建设、运营、维护、管理、指导工作。村（居）民委员会负责辖区内城乡基础设施的建设、运营、维护、管理工作。企业、个人投资建设的城乡基础设施由产权单位负责管理工作。发展改革、经信、公安、财政、国土资源、环境保护、交通运输、水务、卫生、安监、工商、城市管理、质监、电力、通信等部门应当按照法定职责和任务分工，负责城乡基础设施管理的相关工作。

　　5.关于基础设施执法主体的问题 

　　为避免城乡基础设施管理执法过程中发生重复执法现象，加大监管力度，《条例》第七条规定：法律法规对城乡基础设施管理执法主体有规定的，由相关部门承担执法工作。法律法规未作规定的，由基础设施行政主管部门承担相关执法工作。

　　6.关于城乡基础设施规划和审批的问题 

　　规划是统领城乡基础设施建设、运营、维护、管理和监督工作的“龙头”。目前，我州不按规定报批规划、不按规划组织建设、随意变更规划的现象时有发生。《条例》第十条、第十一条、第十二条对城乡基础设施专项规划的编制和审批作了规定。

　　7.关于城乡基础设施建设顺序的问题 

　　为进一步加强城市地下管线的管理工作，《条例》第十四条规定：城乡基础设施建设应当按照“先地下、后地上”的原则，预埋地下管线。城市新区开发和旧城改造更新，应当将基础设施建设项目纳入开发和改造计划，管线迁移、敷设应当与道路改造、建设同步实施。为协调有序发展，解决“断头路”、“无灯路”等问题，《条例》第十五条规定：新建、改建、扩建的建设工程，建设单位应当按照城乡规划、城乡基础设施专项规划确定的基础设施项目进行配套建设，并且与建设项目同步设计、同步施工、同步验收。

　　8.关于城乡基础设施特许经营的问题 

　　为加快公用事业发展，逐步建立统一开放、竞争有序的公用事业市场，提高公用事业服务效率，《条例》第十七条规定：自治州、县人民政府基础设施行政主管部门应当及时明确或者通过招投标、委托等方式确定符合条件的运营、维护单位，明确双方权利义务。经营合同、运营合同涉及运营服务费的，应当征求价格主管部门的意见。

　　9.关于城乡基础设施运营、维护责任的问题 

　　为解决我州乡镇基础设施管理体制尚不健全，公共服务能力差，基础设施的建设和管理在人力、资金等方面缺乏有效保障等问题，《条例》第五条第一款规定：自治州、县人民政府应当加强对城乡基础设施规划、建设、运营、维护、管理、监督工作的领导，将城乡基础设施建设纳入国民经济和社会发展规划，合理确定养护、维修费用，所需经费纳入本级财政预算，专款专用。第十八条规定：乡镇人民政府应当指导村（居）民委员会建立城乡基础设施管理制度，确定专人负责辖区内城乡基础设施的管理工作。村（居）民委员会应当坚持“谁受益、谁负责、谁管理”的原则，制定村规民约，建立管理运行和维护机制。企业、个人投资建设的城乡基础设施由产权单位负责运营、维护。实行特许经营的城乡基础设施，由运营单位按照特许经营合同和有关规定负责运营、维护。获得特许经营的企业，未经州、县人民政府批准不得擅自停业、歇业、调整运营服务费。

　　10.关于城乡基础设施监督和管理的问题 

　　为增加城乡基础设施监督和管理的透明度，畅通公共参与、公共监督的渠道，完善公民利益诉求表达机制，不断提高政府公共服务水平，《条例》第二十三条规定：城乡基础设施管理应当采取行政监督与社会监督相结合的方式，建立健全信息公开和公众参与制度，听取和尊重公众意见，接受公众监督和舆论监督。

　　11.关于各类城乡基础设施禁止行为的问题 

　　为保证各类城乡基础设施完好、安全运营，解决好“拉链马路”等通病，《条例》对占用、挖掘城乡基础设施行为作了严格规范。对确需占用的，必须按规定程序申请，取得许可后方可按规定执行，尽可能减少对城乡基础设施的破坏。

　　12.关于法律责任的问题 

　　鉴于城乡基础设施范围广，涉及的部门多，违反本条例规定的行为，在国家和省相关法律法规中已作出了明确规定，同时本条例未新设置行政处罚，因此，第六十条规定：违反本条例规定的行为，法律法规已有规定的，从其规定。