《阿坝州政府性债务管理实施办法》政策解读

    2015年12月，州人民政府印发了《阿坝州政府性债务管理实施办法》（阿府发﹝2015﹞26号，以下简称《办法》）。现就《办法》出台的背景、依据、意义及《办法》的主要内容解读如下。

　　 《办法》出台的背景和依据 

　　2014年8月颁布的新《预算法》中明确规定“除省一级人民政府经国务院批准可通过发行地方政府债券举借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”2014年9月，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号），对建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制进行了规范。

　　2015年3月，省人民政府出台了《四川省政府性债务管理办法》（川府发﹝2015﹞3号），明确全省政府债务由省政府统一举借，市、县政府由省政府代为举借，坚持“谁举债、谁偿还”，省级不承担市、县级政府债务的偿还责任。并按照“量力而行、风险可控”的原则，对政府债务的发债主体、用途、规模、方式等方面进行了限制。

　　重要意义、核心思想和基本原则 

　　1.重要意义：《办法》的出台必将为加强我州政府性债务的监督管理，规范我州政府性债务的举借、使用和偿还等行为，发挥债务资金使用绩效，防范和化解政府债务风险起到积极作用。

　　2.核心思想：一是对地方政府债务实行规模控制与预算管理；二是控制和化解地方政府性债务风险；三是完善政府性债务管理相关配套制度。

　　3.基本原则：一是疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，地方政府只能通过省级政府代为发放的地方政府债券融资，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，制止地方政府违法违规举债与违规担保。二是分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制。严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。五是稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

　　《办法》主要内容 

　　《办法》共八章三十九条，主要从地方政府债务“借、用、还”三个环节对政府性债务管理进行了规范。

　　1.地方政府债务由谁借？怎么借？借多少？

　　《办法》从严把政府债务入口关入手，用大量篇幅对政府债务的举借进行了规范。明确今后政府债务由省一级政府统一举借。州、县（市）政府确需举借债务的，由省政府代为举借，通过转贷方式安排州、县（市）。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。

　　由省政府代为发行“地方政府债券”，将是州、县（市）举借政府债务的唯一方式。政府债务借多少合适？关键还是看风险高低。债务高风险地区将严格控制新开工项目，原则上不得新增债务余额，逐步降低风险；债务规模下降到限额之前，按照“增减挂钩”原则，经规定程序审核后准予在当年偿还债务额度内适度举借债务。债务风险相对较低的县（市），应合理控制政府债务规模和增长速度，债务必须与经济发展水平和财政收入、政府性基金和专项收入增长协调。

　　州人民政府在省政政府批准限额内合理确定全州举债规模，报州人大常委会批准。根据州人大常委会批准的债务规模，统筹全州政府债务举借，核定各县（市）债务规模。而县（市）政府在州政府核定限额内合理确定本地举债规模，按规定报本级人大常委会批准。

　　2.债务资金怎么用？

　　政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。公益性资本支出主要包括：市政设施、垃圾处理、公共交通、公共卫生、文化体育、教育科研、环境整治、水利设施、保障性安居工程等。

　　债务资金必须专款专用，未经财政部门批准不得改变资金用途。州、县（市）政府要强化政府债务资金使用的跟踪监督和绩效评价。

　　3.政府债务怎么还？

　　根据债务规模和风险状况，州、县（市）将分级建立政府偿债准备金。偿债准备金通过本级预算安排，主要用于到期政府债务偿还、或有债务垫付以及债务人最终无法偿还的债务清偿。州财政局对各县（市）偿债准备金设立和筹集情况进行监督考核。

　　对没有收益的公益性事业发展项目举借的一般债务，主要通过一般公共预算安排支出偿还；对有一定收益、计划偿债来源依靠项目对应的政府性基金或专项收入能够实现风险内部化的专项债务，通过政府性基金或专项收入偿还。

　　使用政府债务资金的单位无法按计划偿债的，由财政安排偿债准备金或其他资金先行垫付偿还。财政部门可通过预算扣减等方式予以追偿。对未按时偿债的单位，不得新增安排地方政府债券资金。建立州、县(市)政府债务风险防控机制，州政府定期评估债务风险指标，向县(市)政府进行通报预警。出现偿债危机，将按照预案设置启动债务风险应急处置措施和追究相关责任。

　　4.举债超额怎么办？

　　债务单位要及时将债务举借、偿还、使用等相关信息逐笔录入债务管理系统。州财政将政府债务管理情况纳入各县(市)财政运行绩效考核范围。政府性债务的举借、管理、使用、偿还和风险管控情况，将纳入党政主要领导干部经济责任审计范围，审计结果作为组织人事部门对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要依据。政府性债务信息将依法定期向社会公开，主动接受社会监督。

　　对出现政府债务不纳入预算管理、超额举债、不按规定方式举债；违法对单位和个人举借债务提供担保；挪用债务资金或改变资金用途；不公开或提供虚假政府债务信息等违法违规举借和使用政府债务行为的，将对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。